王仁和 任柳青：地方环境政策超额执行何以发生、缘何失败？| 对话佳作058期

编者按

我国在经济高速增长的同时，也带来大量环境问题，大气污染尤为突出。“十四五”规划建议中提出，我国将加快推动绿色低碳发展，制定2030年前碳排放达到峰值的行动方案。这意味着，我国对清洁能源的依赖将增强。2017年，《大气十条》收官，煤改气政策随之出台。然而，在改造运动中，煤改气的完成总量却远超预期目标，导致天然气供应不足，再加上政府没有及时出台相应政策，引发了诸多民生问题。地方政府为何愿意“超额执行”环境政策？而通常被认为有利于政策实施的“超额执行”为什么反而带来政策失败终结的意外后果？清华大学的王仁和博士生和乔治梅森大学的任柳青博士生于《公共管理学报》2020年12月发表文章《地方环境政策超额执行逻辑及其意外后果——以2017年煤改气政策为例》（点击阅读原文），深入追踪并探讨了2017年煤改气政策，揭示地方政府在推行环境政策中超额执行的主要逻辑，以及煤改气政策失败与终结的原因，进而聚焦于政策目标与资源匹配的议题上，对环境政策执行偏差理论中政策执行和政策结果之间的联系进行修正。本期对话佳作我们邀请到了王仁和博士生和任柳青博士生就延伸问题做进一步的探讨与交流。

嘉宾介绍

王仁和，清华大学公共管理学院博士研究生，2018年于台湾大学获得硕士学位。研究方向为环境、能源与产业政策，以第一作者于《公共管理学报》、《科学学研究》及《中国科技论坛》等期刊发表论文3篇。

任柳青，乔治梅森大学沙尔政策与政府学院博士研究生，2020年在中国人民大学获得硕士学位。研究方向为环境政治与政策，已在《公共管理学报》、《科学学研究》、《中国行政管理》、《中国公共政策评论》及《中国科学基金》等期刊发表论文5篇。

访谈实录

Q1：您可以简单介绍一下在《公共管理学报》2020年12月发表的《地方环境政策超额执行逻辑及其意外后果——以2017年煤改气政策为例》一文吗？

王仁和 任柳青：2017年的煤改气风波对很多人来说仍记忆犹新，在《大气十条》收官之年，从中央乃至地方出台冬季清洁取暖政策，将北方地区“2+26”城市列为首批实施范围。政策在当年出现地方政府的“超额执行”现象，煤改气的完成总量超出原定目标200多万户。这不仅引发了天然气的供不应求，还导致设施改造过于仓促事故频发。同时，政府对“气荒”问题的反应不及时，直接造成部分地区百姓“寒冬无供暖”、“无法正常生活”与“无法正常营业”等诸多问题。最终，环保部在2017年12月出台暂缓执行清洁取暖政策的通知，结束了这一场运动式治理风波。

政策执行是公共管理领域重要的议题，过去研究从不同政策领域提出了多种政策执行模式。激励不足和多目标冲突是环境政策执行面临的普遍困境，而避责执行与不完全执行是学界对地方环境政策执行普遍的认识，但为何会出现环境政策的超额执行？本文以2017年煤改气政策为例，首次提出政策“超额执行”的概念，并分析地方政策超额执行的逻辑，以及解释超额执行反而带来政策意外失败终结的成因。研究发现在政策目标与绩效考核影响之外，财政资源与政策效益是推动地方政府积极甚至超额执行煤改气政策的主要原因。其次，在地方煤改气政策超额执行中，由于中央在向地方下派政策目标的同时，未关注天然气资源配套的问题，从而造成这一政策失败终结。这表明中央政府在资源配套乃至政策整体设计环节的缺位，是地方环境政策执行结果偏差的制度性根源。本文填补了政策超额执行的理论空白，发展了基于财政资源、政策收益的解释框架，从而为困扰公共政策以及环境治理领域已久的政策执行偏差问题提供新的解释。

Q2：本文认为环境政策对地方政府来说分为“减法型”与“加法型”两种属性，煤改气政策的“加法型”属性表现在哪些方面，对地方经济发展在何种程度上产生了影响？您认为环境政策的制定该如何在这两种属性间取得平衡？

王仁和 任柳青：由于环保政策在一定程度上会影响地方的经济发展，也会相应地减少地方政府的税收与财政，通常地方在权衡后会降低环境政策执行力度，优先发展经济以充裕地方财政，因而“政策效益”是影响地方执行环境政策意愿的主要原因。因此，如果能够制定出恰当的政策，考虑构成环境政策执行的充分条件，那么就可以解决中央与地方目标不一致的治理难题。本文认为在某种程度上，环境政策的不同“政策属性”导致了不同的执行结果，“加法型”与“减法型”的环境政策目标都是为了治理环境污染，然而相较于后者，前者对于地方关注的经济发展提供助益。

煤改气政策不仅可以减少地方燃煤带来的环境污染，又能通过改善环境为经济发展提供空间。同时，其改造资金大部分由中央拨款，地方政府财政压力的负担较低。再者，煤改气工程通常由当地企业承包，使得当地企业受益从而推动地方经济增长。因此，煤改气政策对地方来说为“加法型”的政策，执行政策既解决了环境问题与达成考核要求，也带动了地方产业与整体经济的发展，为地方带来正面的政策效益，所以驱动了地方超额执行政策。

环境政策的制定如何在两种属性间取得平衡，我想可以从2017年煤改气政策的失败终结后的政府反应看到端倪。由于北方城市冬季取暖造成的环境污染仍然严峻，中央政府吸取经验，要求地方应立足本地资源禀赋、经济实力、基础设施、居民消费能力等条件，统筹利用天然气、电、地热、生物质、太阳能、工业余热等各类清洁能源，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤，多措并举推进北方地区冬季做好清洁取暖工作。从这项“因地制宜”的要求来看，地方在达成环境治理效果的同时，也能通过发展清洁能源产业带动地方经济增长。相较于单方面要求企业停工停产的环境政策而言，既能够达成环境治理与经济发展的环境政策更能驱动地方政府积极执行。因此，未来在环境政策的制定方面，应朝向“加法型”环境政策进行发展。

Q3：本文的多元回归分析以19个城市为观察对象，小样本的定量模型可能会对结果产生哪些影响？

王仁和 任柳青：小样本的定量分析确实会对实证结果造成影响，如果条件允许应尽可能扩大样本量。本文以19个城市作为观察对象，实际上已经是对煤改气政策城市的全样本分析。从统计学意义上，在无法扩大样本量情况下其实可以重复抽样。我们写论文过程中运用bootstrap进行了重复抽样500次，结果仍然显示主要变量显著，这可以在一定程度上增强文章结论的稳健性。只是由于篇幅所限，我们没有将这部分内容展示在正文中。

Q4：煤改气政策超额执行引发的民生问题，在城市主要表现为天然气供给不足、取暖不足，在农村主要表现为燃气成本高、农民负担不起因而悄悄燃煤取暖，后续的政策改进是如何回应和处理这种差异性的？

王仁和 任柳青：在煤改气政策的风波后，2018年清洁取暖试点城市申报较2017年多两个关键要求。一是“优先支持工作基础好、天然气电力等能源保障到位、资金落实到位的城市”；二是“在符合清洁利用标准的基础上，立足本地资源禀赋、经济实力、基础设施、居民消费能力等条件。十部委印发的《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021）》特别对煤改气工作提出“因地制宜”的要求。自此，2018年大部分地区停止了大规模开展煤改气工程，积极探索新型冬季清洁取暖模式。同时，2018年4-9月，中央出台了多份天然气行业的重大政策或改革文件，密度和力度前所未有。其中，国家发改委印发《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》，除强调上中下游都要严格按照合同供气、调峰气市场定价、大用户自建气源、投资主体多元等措施外，也特别明确县级以上地方政府需形成保障本地至少3日需求量的储气能力。以上这些政策的出台与改革，都为确保未来天然气资源的稳定供应，从而避免2017年煤改气风波再次发生。

Q5：本文基于2017年煤改气政策的案例，深入揭示地方政府在推行环境政策中超额执行的逻辑，您认为本文得出的研究结论是否也适用于其他的政策领域？

王仁和 任柳青：首先，本文研究限制体现在案例分析的解释力上。煤改气政策为一政策效益正面的环境政策，根据政策类型与执行模式的分类，其属于地方利益冲突性低的政策。对于冲突性低的政策执行模式而言，只要保证充足的资源与满足情境条件，地方政府便会有效完成中央政府下派的政策目标。因此，本文案例的解释力仅能覆盖冲突性低的政策类型，期待未来研究可以进一步探讨冲突性高的政策执行机制与结果。

其次，我们认为除了关注政策执行结果以外，更应关注政策执行与政策结果的联系，延长政策执行理论的因果链条。从煤改气政策的案例来看，政策超额执行并不一定带来好的政策结果，从资源配套乃至政策整体设计环节缺位是导致政策执行偏差的制度性根源。这意味着我们需要修正政策目标执行和政策结果之间的理论联系。与此同时，我们须更进一步探寻影响政策超额执行却导致政策失败的关键因素，回到环境联邦主义对政府环境决策集权或分权的讨论，从而实现各级政府环境政策执行职责的最优配置，确保地方政府环境政策的高效执行，不会导致意料之外的政策失败或终结。

因此，从这个意义上来说，我们认为在其他政策领域的政策执行中，也需要同时关注政策执行与政策结果，进而避免一项利国利民的政策最后导致政策终结失败的后果。

Q6：政策超额执行导致政策失败与终结的意外结果，您认为中央政府应如何更合理地设计地方政府执行政策的“诱因”，进而鼓励地方更为科学地执行环境政策？

王仁和 任柳青：从煤改气政策超额执行的案例中，创造地方政府执行政策的“诱因”是相当重要的议题。中央应塑造与地方利益一致的“加法型”政策，鼓励地方结合自身情况执行环境政策，进而实现经济与环境考核的双重目标。与此同时，应审慎评估政策目标与资源配置是否相匹配，以确保一项利国利民的政策，不会在政策有效执行中酿成不良后果。比如在本文中政策执行后期出现天然气供应不足的情况，中央应该制定政策前充分考虑到相关资源配置情况。

中国作为一个幅员辽阔的大国，在环境治理过程中的资源统筹将影响政策执行的各个方面，央地间集权与分权固然影响着环境政策执行成效，然而资源的有效分配与合理配置更是从中央到地方政府执行环境政策的重要课题。此外，尽管中央政府的政策制定与控制可以克服环境政策执行的碎片化和激励不足，但仅靠这一点并不会带来更有效的环境治理。中央政府仍然面临着一个突出的障碍，即需要充足、准确的信息来设计良好的政策，然而缺乏地方准确的数据造成了持续的瓶颈。因此，中央政府还应该增强对地方政府环境数据的监控能力，克服委托代理困境之下的信息不对称。

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编辑：吴芳

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